受省委常委会委托，我就《中共吉林省委关于贯彻落实党的十八届四中全会精神全面推进依法治省的实施意见》（以下简称《实施意见》）起草情况向全会作说明。

一、关于实施意见起草背景和过程

党的十八大把全面推进依法治国方略提升到了新的战略高度，强调法治是治国理政的基本方式，必须加快建设社会主义法治国家，全面推进依法治国，更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用。2013年1月，习近平总书记对全国政法工作电视电话会议作出重要指示，第一次提出建设法治中国的目标。为贯彻落实党的十八大和习近平总书记的重要指示精神，结合吉林实际，经过半年多时间的调研，2013年9月省委出台了《关于深入推进法治吉林建设的意见》，对全面贯彻依法治国基本方略、加快推进法治吉林建设作出重要部署。今年2月，省委办公厅、省政府办公厅印发了关于贯彻落实这个《意见》重点任务及责任分工的工作方案，进一步强化工作措施，提出相关要求，形成统一领导、分工负责、相互配合、上下联动、有序实施的推进格局。

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对推进法治中国建设作出专题部署，提出5个方面改革任务。为全面贯彻落实中央《决定》要求，省委十届三次全会强调要把法治吉林建设作为重要任务，之后就法治领域提出10个方面34项具体改革任务，目前各项改革工作稳步推进。今年3月，我省被中央政法委确定为6个司法体制改革试点省份之一，我们研究制定了《吉林省司法体制改革试点方案》，一些方面的做法在全国走在前列。

党的十八届四中全会开启了中国特色社会主义法治建设新征途，全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确提出了全面推进依法治国的指导思想、总体目标、基本原则和重点任务，是指导新形势下全面推进依法治国、建设法治中国的纲领性文件。全省各级党组织和党员干部要认真学习中央《决定》，深刻领会精神实质，紧密结合本地本部门实际，切实抓好贯彻落实。当前吉林正处在调整转型升级的关键时期，改革发展稳定任务之重前所未有、矛盾风险挑战之多前所未有，人民群众对法治的要求也越来越高，依法治省在全省工作大局中的作用更加突出。站在新的历史起点，我们要完成各项既定目标任务，实现吉林全面振兴，必须贯彻落实好党的十八届四中全会精神，更好地发挥法治的引领、规范和保障作用。基于这样的考虑，省委决定，就贯彻落实党的十八届四中全会精神，全面推进依法治省作出总体部署并出台《实施意见》。

省委高度重视《实施意见》的起草，中央公布四中全会议题后，就责成有关部门做好调研等前期准备。今年8月，中央征求四中全会《决定》意见时，省委就对我省《实施意见》起草工作作出安排，提出“既要符合中央精神，又要体现吉林特色、时代特征，目标任务具体化，推进措施细化、实化、载体化”的起草要求，责成由金振吉同志牵头组织调研和起草前期准备工作。四中会会结束后，省委成立了由我任组长，金振吉、房俐同志任副组长，相关部门负责同志参加的《实施意见》起草工作领导小组，专门负责文件起草工作。文件起草组进一步深入调查研究，广泛征求意见，反复讨论修改。期间，组织11个调研督导组，集中深入全省各地区及部分基层进行专项督导调研，发现问题，听取意见建议，掌握第一手资料；金振吉同志、房俐同志分别主持召开8次相关部门负责人、专家学者座谈讨论会，广泛听取各方面意见建议；我也组织召开两次起草小组全体会议，并调度有关情况，对文稿起草和修改完善工作进行安排部署，提出具体要求。11月初，《实施意见》征求意见稿形成后，又广泛征求省委常委和部分省级领导干部、省直有关部门、市（州）党委、人大、政府、法院、检察院和省十次党代会代表、法学专家意见。11月11日，我和起草小组的同志还专门听取了各民主党派、工商联负责人和无党派人士意见。征求意见人数1312人。

从反馈的情况看，各方面一致认为，《实施意见》既充分体现了党的十八大和十八届三中、四中全会精神，又立足吉林实际，坚持改革方向和问题导向，明确提出了全面推进依法治省、建设法治吉林的指导思想、目标任务、基本原则，对科学立法、严格执法、公正司法、全民守法、法治工作队伍建设、加强和改进党对全面推进依法治省的领导、强化依法治省各项保障措施作出了全面部署，提出了许多关于依法治省的新思路、新举措，充分体现了全面深化改革、实现吉林全面振兴对提高法治水平的要求，有针对性地回应了人民群众呼声和社会关切，凝聚了全省方方面面对全面推进依法治省、建设法治吉林的思想共识。各方面一致认为，《实施意见》合理确定了全面推进依法治省、建设法治吉林的战略重点、主攻方向、工作机制、推进方式和时间表、路线图，是中央重大理论观点、重大方针政策和重大工作部署在吉林的细化、实化、具体化，具有较强的指导性、针对性、操作性，是对全面推进依法治省的一次总部署、总动员，必将对建设法治吉林起到强有力的推动作用。

在征求意见的过程中，各方面共提出意见和建议337条，扣除重复性意见后为295条。省委责成起草小组认真梳理和研究这些意见和建议。起草小组对《实施意见》稿作出109处修改，覆盖了87家单位的131条意见和建议。11月17日省委常委会审议通过了《实施意见》稿，并决定提交此次省委全会审议。

二、关于实施意见的总体框架和主要内容

《实施意见》共分三大板块、八个部分。

第一板块包括导语和第一部分，属于总论。第一部分提出深刻把握《决定》精神，明确依法治省的总体要求，阐述全面推进依法治省的重大意义、指导思想、目标任务和必须坚持的5个基本原则。

第二板块包括第二部分至第五部分。从目前依法治省的基本格局出发，对地方立法、依法行政、公正司法、全民守法进行论述和部署。第二部分从落实宪法实施和监督制度、完善地方立法体制机制、推进科学立法民主立法、加强重点领域地方立法、实现立法和改革决策相衔接5个方面对加强地方立法工作，保证宪法有效实施作出部署。第三部分从依法全面履行政府职能、健全依法决策机制、深化行政执法体制改革、坚持严格规范公正文明执法、强化对行政权力的制约和监督、全面推进政务公开6个方面对深入推进依法行政，加快建设法治政府作出部署。第四部分从积极推进司法体制改革试点工作、完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度、优化司法职权配置、推进严格司法、保障人民群众参与司法、加强人权司法保障、加强对司法活动的监督7个方面对推进司法体制改革，切实维护司法公正作出部署。第五部分从推动全社会树立法治意识、推进多层次多领域依法治理、建设完备的法律服务体系、健全依法维权和化解纠纷机制、着力培育法治文化5个方面对增强全民法治观念，推进法治社会建设作出部署。

第三板块包括第六部分至第八部分和结束语。第六部分从建设高素质法治专门队伍、加强法律服务队伍建设、创新法治人才培养机制3个方面对加强法治工作队伍建设，强化依法治省人才保障作出部署。第七部分从坚持和推进依法执政、加强党内法规制度建设、提高党员干部法治思维和依法办事能力、推动基层法治建设4个方面对加强和改进党对全面推进依法治省的领导作出部署。第八部分从加强组织领导、加大政策支持、形成整体合力、强化工作落实4个方面对强化依法治省各项保障措施作出部署。

关于立法、执法、司法、守法，中央《决定》已经作出明确安排，我们就是要结合实际，对具体工作内容、方法进行细化，注重可执行性、可操作性，体现吉林特色。在立法方面，重点突出立法的引领和推动作用，强调改革决策要与立法决策同步，发挥人大对立法的主导作用。为落实宪法实施和监督制度，《实施意见》提出加强政府规范性文件监督管理，实行前置审核制度；全面推行各级政府规范性文件报送同级人大常委会、上一级政府备案审查和政府各部门规范性文件报送同级政府法制机构备案审查的制度。为完善地方立法体制机制，提出在人大常委会中增加有法治实践经验的专职常委比例；依法建立健全专门委员会、工作委员会立法专家顾问制度。为推进科学立法、民主立法，提出逐步实行人大代表分专业分重点参与地方立法工作机制，注重征求基层代表和相关领域、相关行业专业代表意见；完善立法重大事项听证制度；完善立法审议和表决程序，普通立法实行两审制，重要立法实行三审制。为增强重点领域地方立法的针对性，提出制定和修订国有资产监管、行政审批监管、价格监管、技术市场管理以及农民合作社、科技企业发展、旅游等地方性法规；制定和修订民族区域自治法实施办法、代表法实施办法、城乡居民委员会组织法实施办法、预防职务犯罪、志愿服务等地方性法规；制定和修订文化产业促进、非物质文化遗产保护、传统工艺美术保护、民族文化传承保护、地方志工作等地方性法规；制定和修订社会治理、公共服务、食品安全、安全生产以及城市建设与管理、边境管理等地方性法规；制定和修订节约能源、黑土地保护、野生植物保护、森林防火、草原管理、自然保护区建设等方面的地方性法规。省人大常委会还将根据党的十八届四中全会精神和省委要求，对五年立法规划进行调整。

在执法方面，为推进严格规范公正文明执法，提出加强行政执法信息化建设和信息共享，提高执法效率和规范化水平；依法界定执法职责，科学设定执法岗位，建立公开、公平、公正的评议考核制度；将行政执法责任制落实情况纳入政府绩效考评。为强化对行政权力的制约和监督，提出加强行政执法检查，依法受理公民、法人和其他组织对行政机关的投诉、举报，依法查处和及时纠正行政违法行为；继续探索行政复议体制改革试点工作，健全优化行政复议案件审理机制。围绕全面推进政务公开，提出推动政府信息公开向基层延伸，依托居委会、村委会等基层组织现有资源和设施，建立社区、行政村信息公开平台，为公众就近及时获取政府信息提供便利。

在司法方面，首先强调积极推进司法体制改革试点工作，按照中央总体部署和《吉林省司法体制改革试点方案》安排，扎实推进各项工作落实，确保圆满完成改革试点任务。同时，围绕完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度，提出建立司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究制度，司法机关内部人员不得违反规定干预其他人员正在办理的案件；规范媒体对案件的报道，防止形成“舆论审判”，妨碍司法公正。为优化司法职权配置，提出建立省级统一管理司法机关人财物体制，形成全省法官、检察官“统一提名、党委审批、分级任免”的管理模式和符合分类管理要求的编制、经费管理体系；进一步规范上下级法院审级监督关系，完善案件提级管辖制度；探索主办侦查员责任制；建立监督全程留痕制度。围绕推进严格司法，提出进一步完善司法权运行规范和机制，明确办案要求和操作规则；建立常态化的法律、法规及司法解释的省内执法标准和刑事政策制定机制。围绕加强人权司法保障，提出健全完善人民法院与金融、房产、工商等职能部门执行工作联动查控体系，切实解决执行难问题；完善刑事诉讼中认罪认罚从宽制度；积极推进轻微刑事案件快速办理机制改革；深化涉法涉诉信访改革，完善案件依法终结退出机制。为加强对司法活动的监督，提出深入开展违法违规减刑、假释、暂予监外执行问题专项整治，严肃查处司法活动中出现的违纪违法问题。

在守法方面，体现出我省在推进法治社会建设中的许多亮点：在青少年普法方面，提出在全省中小学设立适应青少年特点的法治知识课程，加大投入力度，确保课时、教材、师资、经费“四落实”；在社会治理方面，坚持四级联治联创模式，深入开展多层次多形式法治创建活动；在边境建设管理方面，继续实施“强基富民固边”工程，实行党政军警民“合力治边”机制；在人民调解方面，深化“一点一网零激化”的人民调解工作品牌；在法律援助方面，将此项工作列入政府民生实事。

三、必须牢牢把握的重大问题

全面推进依法治省、建设法治吉林涉及改革发展稳定各个领域，涉及经济、政治、文化、社会、生态、党建各个方面，政治性、政策性非常强，必须站在战略全局和长远发展的高度，科学谋划、统筹推进。这里，我想就其中必须切实把握好的几个重大原则性问题，再讲几点意见。

（一）必须坚持党的领导。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。坚持中国特色社会主义法治道路，最根本的是坚持中国共产党的领导。党的领导是宪法赋予党的责任和使命，是社会主义法治的根本要求，是全面推进依法治国的题中应有之义。只有在党的领导下依法治国、厉行法治，国家和社会生活法治化才能有序推进。

全省各级党委一定要牢牢把握中央全会要求，切实加强对全面推进依法治省、建设法治吉林的领导，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用。要按照依法执政的原则和要求，不断健全党领导依法治省的制度和工作机制，强化依法治省的工作安排和举措，加强对全面推进依法治省的统一领导、统一部署、统筹协调，把党的领导贯彻到全面推进依法治省的全过程，贯彻到领导立法、保证执法、支持司法、带头守法的各方面。党政主要负责人要切实履行推进法治建设第一责任人的职责，不仅自身要带头遵守宪法法律，带头依法办事，而且要抓好领导班子和干部队伍法治素养和能力的培养提高。

政法委是党委领导政法工作的组织形式。全省各级党委政法委一定要认真履行职责，充分发挥在全面推进依法治省、建设法治吉林中的重要职能作用，结合推进司法体制改革，制定具体工作规范，提高把握政治方向、协调各方职能、统筹政法工作、建设政法队伍、督促依法履职、创造公正司法环境的能力，保证宪法法律正确统一实施。

依法治省的工作重点在基层。要重视和加强基层党组织在全面推进依法治省中的战斗堡垒作用，健全适应基层治理法治化要求的基层党组织体系，注重把法治意识强、熟悉法律知识的党员同志选拔到基层组织领导班子，注重选拔学法懂法人员到基层工作，提高基层干部带头遵守法律的自觉性，增强带头依法办事的实际本领，努力使党对依法治省的领导有效覆盖到基层各个方面、各个领域。

（二）必须坚持人民主体地位。人民是法治建设的主体和力量源泉，是社会主义民主政治的本质和核心。全面推进依法治省、建设法治吉林，必须坚持人民主体地位，发挥人民主体作用。

坚持人民主体地位，关键是要落实好“三个必须”要求，必须坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，以保障人民根本权益为出发点和落脚点，保证人民依法享有广泛的权利和自由、承担应尽的义务，维护社会公平正义，促进共同富裕；必须保证人民在党的领导下，依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务；必须使人民认识到法律既是保障自身权利的有力武器，也是必须遵守的行为规范，增强全社会学法尊法守法用法意识，使法律为人民所掌握、所遵守、所运用。只有全面贯彻落实好这“三个必须”，才能使人民作为依法治省的主体地位和力量源泉作用更加制度化、规范化、程序化，进而得到更好的体现和发挥。

坚持人民主体地位决不能抽象化，而是要具体化到立法、执法、司法、守法等法治工作的各方面。《实施意见》在立法部分提出完善教育、医疗卫生、体育、就业、住房、收入分配、社会保障、社会救助、志愿服务、扶贫、慈善等方面地方性法规，依法保障公民人身权、财产权；在执法部分提出坚决纠正不作为、乱作为，坚决克服懒政、怠政，坚决惩处失职、渎职；在司法部分提出完善人民监督员制度，重点监督检察机关查办职务犯罪的立案、羁押、扣押冻结财物、起诉等环节的司法活动；在守法部分提出完善法律援助制度，落实政府责任，扩大援助范围，推进法律援助纳入政府民生实事，等等。这些都充分体现了法治建设以人民为主体的核心理念。坚持人民主体地位，就要在实际工作中落实好这些具体举措，真正做到更加注重人民有序参与，更加注重尊重人民意愿，更加注重教育引导人民，更加注重解决好人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，使法律及其实施充分体现人民意志，使人民群众坚定法治信仰和法治信心，依靠人民推进依法治省、让依法治省成果由人民共享。

（三）必须坚持法律面前人人平等。平等是社会主义法律的基本属性，是社会主义法治的基本要求。任何组织和个人都必须尊重宪法法律权威，都必须在宪法法律范围内活动，都必须依照宪法法律行使权力和权利、履行职责或义务，都不得有超越宪法法律的特权。

坚持法律面前人人平等，关键在树立法治权威，首先是要树立起宪法的权威。宪法是党和全体人民共同意志的凝结，法律面前人人平等是宪法确定的重要原则，维护宪法的权威，就是维护党和人民的意志，就是维护法律面前人人平等的原则。要进一步建立健全全社会忠于、遵守、维护宪法法律制度，落实国家宪法日、国家工作人员正式就职时向宪法宣誓等制度，依法撤销和纠正违反宪法法律的地方性法规，让人们感受到宪法法律就在身边，与每一个人的切身利益密切相关，推动形成全社会敬畏宪法、遵守宪法、维护宪法的浓厚氛围。

坚持法律面前人人平等，很重要的是要抓住领导干部这个“关键少数”。各级党员领导干部必须牢固树立法律面前人人平等、制度面前没有特权、制度约束没有例外的意识，按规定的权限行使权力、不超越用权的界限，按规定的程序行使权力、不任意妄为，按规定的责任行使权力、不逃避约束，始终做到依法依规用权。要把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容，纳入政绩考核指标体系，建立领导干部年终述法制度、任职期间法律知识测试制度，强化对领导干部依法依规用权的制度约束。对违法违规用权的领导干部，不管是谁、不管涉及到谁，都要依法严肃追究责任，绝不允许出现任何“特殊”和“例外”。

（四）必须坚持法治和德治相结合。法律是成文的道德，道德是内心的法律，两者都具有规范社会行为、维护社会秩序的作用。对国家治理和社会治理来说，法治与德治，犹如车之两轮、鸟之两翼，相辅相成，缺一不可。法治以其权威性和强制性规范社会成员的行为，德治以其约束力和规劝力支配社会成员的品行。全面推进依法治省、建设法治吉林，必须坚持一手抓法治、一手抓德治，既要重视发挥法律的规范作用，注重把一些基本道德规范转化为法律规范，通过法律的强制力来强化道德作用、确保道德底线，推动全社会道德素质提升；又要重视发挥道德的教化作用，以道德滋养法治精神，强化道德对法治文化的支撑，为依法治省创造良好人文环境，实现法律和道德相辅相成、法治和德治相得益彰。

坚持法治与德治相结合，一个重要的着力点和突破口是着力培育法治文化。要把法治文化创建贯穿于法治实践各个方面、各个环节，切实加大对法治文化的宣传力度，广泛开展群众性法治文化活动，积极创新法治文化载体，建设法治文化基地，推动法治宣传进机关、进学校、进企业、进军营、进社区、进乡村，提升法治文化的渗透力、引导力和感染力。培育法治文化关键是要大力弘扬社会主义核心价值观，弘扬中华传统美德，培育社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德，提高全民族思想道德水平，为依法治省创造良好的人文环境。

（五）必须坚持从吉林实际出发。全面推进依法治省、建设法治吉林，必须从我省基本省情出发，从经济社会发展需要出发，既不能罔顾省情、超越阶段，也不能因循守旧、墨守成规，探索形成具有吉林特色、有效管用的法治建设方式方法。

从实际出发全面推进依法治省、建设法治吉林，首先就要从我省相对欠发达这个最重要、最突出的省情出发，深入分析经济上“三期叠加”新常态、政治上从严治党新常态对法治建设提出的新要求，深入分析全面深化改革、推动新一轮振兴发展对法治建设的现实需求，从经济、政治、文化、社会、生态、党的建设等各个方面，科学研究确定立法、执法、司法、守法等工作的目标任务，解决好法治工作中存在的突出矛盾和问题，增强法治建设针对性、实效性、特色性，确保法治吉林建设取得实实在在的成效。要注意总结和运用我省法治建设实践中的成功经验和做法，固化典型成果，形成长效机制。要注重工作创新，提倡首创示范，支持鼓励各地区及基层各单位在法治框架内积极探索实践，大胆改革创新，培植法治亮点，以基层首创精神助推法治建设提质增速。

全面推进依法治省是一项庞大的系统工程，涉及治国理政为民各个方面，关联性非常强，必须统筹兼顾、把握重点，坚持依法治省、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治吉林、法治政府、法治社会一体建设。法治吉林是法治建设的目标，是贯穿《实施意见》全篇的一条主线。依法治省各项工作都要围绕这个目标来部署、来展开，坚持基本原则，突出重点任务，着力推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，推动全省治理体系和治理能力现代化。法治政府是法治建设的关键，能否建成法治政府决定着法治吉林建设的实际成效。各级政府要依法全面履行职能，坚持法定职责必须为、法无授权不可为，创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。法治社会是法治建设的基础，对法治吉林、法治政府建设具有重要支撑作用。我们一定要把法治社会建设摆上重要位置，增强全民法治观念，加强和创新社会治理，为全面推进依法治省营造良好社会环境。要推动全社会树立法治意识，调动全社会厉行法治的积极性和主动性，形成守法光荣、违法可耻的社会氛围。要推进多层次多领域依法治理，坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，深入开展法治创建活动，依法妥善处置涉及民族、宗教等因素的社会问题，依法加强边境建设与管理，提高社会治理法治化水平。总之，法治吉林、法治政府、法治社会三者虽各有侧重，但相互联系、相辅相成、内在统一，缺少任何一个方面，全面推进依法治省的总目标就无法实现。我们一定要坚持法治吉林、法治政府、法治社会同步规划、同步实施、一体建设，扎扎实实地把依法治省各项任务落到实处。

制定好这次全会《实施意见》，对于全面推进依法治省、建设法治吉林具有十分重要的意义。希望大家在讨论中各抒己见、畅所欲言，提出更多建设性的修改意见和建议，进一步完善《实施意见》提出的思路和方案。让我们共同努力，把这次省委全会开好，把全面推进依法治省、建设法治吉林各项工作谋划好、部署好、落实好，不断开创吉林法治建设的新局面。