一、深化党的建设制度改革的重要意义

全面深化党的建设制度改革，是党的十八届三中全会提出的重大命题和重大战略任务。其重要意义，至少可以从三个方面来认识：

首先，党的建设制度改革既是全面深化改革的重要内容，也是全面深化改革取得成功的重要保证。党的十八届三中全会提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”这个总目标内在地包含着完善党的领导体制和执政方式，以及党的建设制度改革。党的建设制度改革成效如何，直接关系着全面深化改革总目标的实现。

其次，党的建设制度改革是全面推进依法治国的必然要求。即将召开的十八届四中全会，要对全面推进依法治国若干重大问题作出决定。执政党依法执政是推进法治中国建设和目标实现的核心问题。前不久中央政治局会议指出，全面推进依法治国，不但要形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，而且要形成完善的党内法规体系。要形成完善的党内法规体系，就需要深入推进党的建设制度改革。

再次，党的建设制度改革是执政党加强自身建设、坚持从严治党的迫切需要。改革开放以来，我们党以全新的角度思考执政党建设问题，强调制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性，党的十三大提出在党的建设上要走出一条不搞政治运动而靠改革和制度建设的新路子。面对当前复杂的国际国内环境，应对“四大考验”、化解“四种危险”，切实把党要管党、从严治党的要求落到实处，必须推进党的建设制度改革，全面提高党的建设科学化水平。

二、党的建设制度改革的主要内容和要求

关于党的建设制度的基本内涵，目前人们有不同理解。但有两点需要明确：首先，“党的建设制度”与“党的制度建设”是有区别的。党的建设制度是涵盖整个党的建设的，不只是党的建设的一部分。我们通常讲“党的制度建设”，只是把它作为五大建设的一个部分，其地位不突出。其次，党的建设制度不仅包括党内制度，还包括党的领导和执政制度。党内制度主要是指对党的组织和党员关系及其行为进行规范的各种党内法规制度，包括党员的权利义务、党员的行为规范、党组织的功能、地位、作用，党组织之间以及党员和组织之间各种关系的处理原则、党内各种活动的基本要求等。党的建设制度除了包括党内制度，还涉及党组织和国家、社会关系的制度，或者说是规范党的领导和执政活动的制度。因此，党的建设制度改革既要进行党的自身建设的改革，也要改革完善党的领导体制和执政方式。

不久前，中央政治局会议审议通过了《深化党的建设制度改革实施方案》，中央组织部负责人就深化党的建设制度改革答记者问时，说到深化党的建设制度改革的主要任务，“主要包括深化党的组织制度、干部人事制度、基层组织建设制度和人才发展体制机制改革四个方面内容”。我理解，这只是涉及组织部门分管的任务，并不是党的建设制度改革的全部内容。

关于深化党的基层组织建设制度改革方面，中组部负责人答记者问中指出：着眼于巩固党执政的组织基础，不断增强基层党组织的创造力凝聚力战斗力，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用，重点对完善各领域基层党组织建设制度、创建基层服务型党组织、完善党员队伍建设制度等，提出了具体改革任务。机关党的建设制度改革属于党的基层组织建设领域，同志们在研究中强调以《条例》为基本遵循，提出了改革的路径方法，重点改革完善七个方面具体制度，处理好六个关系，看了很受启发。这里我就以下三个问题谈些看法：

第一，关于完善基层党组织建设制度。当前最需要研究解决的，一是健全基层党建工作责任制。习近平总书记讲，不明确责任，不落实责任，不追究责任，从严治党是做不到的。要提高认识，研究如何进一步明确部门党组（党委）抓基层党建工作的重要原则、工作目标和主要措施等问题。二是健全和落实民主集中制中的各项具体制度，严明党的纪律。要按照《条例》要求，落实机关党员对机关党内事务的知情权、参与权、选举权、监督权，保障党员主体地位和民主权利。推进党务公开，建立健全充分反映党员意愿的机关党内民主制度和党员定期评议基层党组织领导班子成员等制度，营造党内民主讨论和民主监督环境。要严明党的纪律尤其是要严明党的政治纪律，自觉维护中央权威，决不允许有令不行、有禁不止，决不允许在贯彻执行中央决策上打折扣、做选择、搞变通。三是严格党内政治生活。习近平总书记指出：“党内政治生活是党组织教育管理党员和党员进行党性锻炼的主要平台，从严治党必须从党内政治生活严起。”我查了一下，早在1928年党的六大、1929年六届二中全会就已经强调这个问题，文件中就有“党内生活”、“党内政治生活”的提法。毛泽东1929年在《古田会议决议》中也讲“使党员的思想和党内的生活都政治化、科学化。”现在，党内生活、党内政治生活、党的组织生活，这几个概念我们都在用，它们既有联系又有区别。从广义上说，党内各种活动，都属于党内生活。党内生活涵盖面大，包括党的政治生活和组织生活。党内政治生活，1980年制定的《党内政治生活若干准则》共12条，包括了党的政治路线、思想路线、密切联系群众、开展批评和自我批评、坚持民主集中制等主要内容。党的组织生活，则主要是指党员参加所在支部的党员大会和党小组会，以及党员领导干部单独召开的党内民主生活会。刘少奇在七大修改党章报告中说，党章规定每一个党员都要严格遵守党纪，积极参加党内的政治生活和国内的革命运动，实际执行党的政策和党的组织的决议，和党内党外一切损害党的利益的现象进行斗争。他指出，我们不只要强调党员参加党的组织生活，而且还要强调党员积极参加党内政治生活的必要性，因为一个党员，是必须在政治上来关心党的一切，在政治上对党负责的。可见，党内政治生活和组织生活是有区别的。当前党内生活在一些地方、一些单位坚持得不好，没有按规定开展党内活动，再就是党内生活质量普遍不高，难以起作用。所以不只是强调参加党的组织生活总书记强调：“要增强党内生活的政治性、原则性、战斗性，使各种方式的党内生活都有实质内容，都能有针对性地解决问题。党内生活要有一定的庄重性、严肃性、政治性，不能搞假大空，不能随意化、平淡化，更不能娱乐化、庸俗化。”如何严格党内生活？一是要坚持并认真执行党内生活的基本制度，如组织生活会、民主评议党员和领导干部民主生活会等。二是要认真开展批评和自我批评，使之制度化、常态化。总书记指出：现在，批评和自我批评这个“利器”在很大程度上变成了“钝器”，锈迹斑斑，对问题触及不到、触及不深，就像鸡毛掸子打屁股不痛不痒。他说，批评和自我批评是一剂良药，是对同志、对自己的真正爱护。对批评和自我批评这个武器，我们要大胆使用、经常使用、用够用好，使之成为一种习惯、一种自觉、一种责任，使这个武器越用越灵、越用越有效果。三是要创新党内生活方式方法。总书记指出：党内生活“一定要创新，不创新，那形式也巩固不住。”要善于总结经验，适应新的情况，结合党员需求，积极运用新手段，研究设计党内生活的内容、形式、方法。

第二，关于创建基层服务型党组织。这是十八大根据新形势新任务作出的重要战略部署。中央专门印发了《关于加强基层服务型党组织建设的意见》。习近平总书记指出，要以服务型党组织建设引领基层党建工作。今年年初，《紫光阁》杂志社开展了服务型机关党组织建设典型案例征集和评选活动。这次共征集到500多个案例，经过几轮筛选和认真评审，最终评出最佳和优秀案例100个。这些案例具有创新性、典型性、实效性、代表性，是机关服务型党组织建设的一次展示。这些案例提供的经验，值得借鉴。一要突出机关党建特点，准确定位服务功能。党的基层组织属于政治组织，基层党组织的服务不同于其他社会组织的服务，具有鲜明的政治性。而机关党组织也不同于其他类型的基层党组织，承担着贯彻落实党的路线方针政策和中央重大决策部署的重要职责。加强服务型机关党组织建设，要紧紧围绕中心、建设队伍搞好服务，切实履行好贯彻落实党的路线方针政策和中央重大决策部署的重要职责，促进本部门本单位各项任务的完成，更好地服务改革和发展。要根据机关党组织建设的特点和要求，进一步明确服务主体的行为和规范、服务内容和方式、服务步骤和程序，形成规范化、标准化、操作性强的服务方式。二要坚持群众需求导向，注重服务实际效果。在为群众服务中，要克服一般性服务多，个性化服务少；物质方面的服务多、精神方面的服务少；被动等待群众上门寻求服务多、主动下去为群众服务少；注重自身提供的方式多，探究群众可接受的方式少等问题，解决好“有形服务”和“有效服务”问题。三要构建服务长效机制。要在总结经验基础上，构建一套科学、管用的机关党组织和党员干部服务群众工作机制，推动服务群众、做群众工作的制度化、常态化、长效化。比如，在完善党员干部直接联系群众机制等方面，要解决一些地方存在的重服务形式轻服务内容；走访、慰问、帮扶等零星式服务多，系统性、长期性的服务少；以“输血”方式的服务多，“造血”方式的服务少等问题。又如，在完善在职党员到社区报到为群众服务制度方面，要规范机关党员干部进社区服务内容和形式，创新管理方法，切实增强服务的有效性。对党员干部联系服务群众的工作内容、时间、方式、步骤和重点进行刚性设计，形成用制度追着干部跑、让干部围着群众转的工作机制。对于传统的走访制度、蹲点制度、党员与群众结对制度等，应结合新的实践不断加以完善。又如，在健全考核激励机制方面，要建立以群众满意为导向的服务型党组织考核评价机制，制定科学有效的考核评价办法。强化对考核结果的合理运用，与党组织、党员的实绩评定、评先树优挂钩，充分发挥考核评价机制的“指挥棒”和“风向标”作用，以解决主动为群众服务内生动力不足问题。

第三，关于完善党员队伍建设制度。包括党员发展、教育、管理、服务和监督等多个环节，核心是提高党员素质。要增强机关党员意识和政治担当，始终做到在党言党、在党忧党、在党为党，自觉加强党性修养，全面提高科学执政、民主执政、依法执政的本领，持续深入加强作风建设，健全改进作风常态化制度，不仅做到“不敢”、而且要“不能”、“不想”，树立为民务实清廉的良好形象。

三、党的建设制度改革应注意的问题

1、注重改革的系统性、整体性和协同性。刚才讲了，党的建设制度改革不仅仅局限于党的自身建设领域，还涉及党的领导体制和执政方式，干部人事制度改革等很多领域，是一个复杂的系统工程。党的建设制度每一项重大改革都会对其他改革产生重要影响，每一项重大改革又都需要其他改革协调配合。在推进基层党组织建设制度改革过程中，要注重制度改革的关联性、互补性和协调性，各项制度内部、制度与制度之间，以及党内制度与党外制度，都要做到彼此衔接、环环相扣，使党的建设各项制度相互协调、连贯统一、切实管用。

2、坚持统筹谋划、突出重点。习近平总书记讲，制度不在多，而在于精，在于务实管用，突出针对性和指导性。要加强顶层设计和总体规划，既立足当前又考虑长远，更加注重各项改革的相互促进、整体推进。同时，又要有的放矢，针对存在的突出问题和薄弱环节，进行重点突破。每一项制度的制定，都应包括实体性规定、程序性规定、保障性规定三部分内容。在目前党的各项制度中，实体性制度多，规范性、程序性制度少，有的缺乏配套性和可操作性，有的缺乏制度执行的保障功能，硬性约束力不够，造成实际执行中的随意性。要认真梳理现有的各项制度，缺位的抓紧建立，不全面的尽快完善，不合理的坚持革除，不适应的努力改进，使党的建设制度更加成熟定型。

3、坚持党的建设制度改革与国家法治建设相衔接。要以法治思维和法治方式推进党的建设制度改革。党内法规制度和国家法律法规既有联系又有区别。就其联系来说，党内法规和国家法律在指导思想、根本性质和主要任务方面具有一致性。作为执政党，党内法规制度对国家法律法规有重要保障作用。正如邓小平所说：“没有党规党法，国法就很难保障。”党内法规制度是否健全，对于国家法律法规的维护和遵守有着决定性影响。同时，健全的国家法律法规也有助于推进党内法规制度建设。因此，党内法规制度建设和国家法律法规建设要相互协调配合。就其区别来说，第一，虽然二者都具有规范性、强制性和刚性约束的特点，但在制定主体、制定程序、体现意志、适用对象等方面则有不同。第二，国家法律比党内法规层次更高、涉及面更广、约束力更强。比如，纠正不正之风、打击犯罪活动中属于法律范围的问题，要用法制来解决，由党直接管不合适，因为党内最高处分就是开除党籍。第三，党内法规制度在要求上突出党的先进性，对党员的要求高于国家法律对公民的要求。比如，宪法规定公民有信仰宗教的自由，而根据党内有关规定，共产党员应当是无神论者，不允许信仰宗教。由于上述原因，党的建设制度改革，必须符合宪法和法律原则，党内法规制度不得与宪法和法律相抵触。同时，党内法规制度还必须以更加严格的要求，规范各级党组织和广大党员的行为，使其成为遵守国家法律的模范。同时，要适时把成熟的党内制度上升为国家法律。以反腐倡廉制度为例，党员领导干部廉洁从政、廉洁自律等重要制度，目前还停留在党内法规层面。要适时把党内制度转化为国家法律，加强反腐败国家立法，用法律形式增强反腐败制度的权威性。　

（本文系全国党建研究会常务理事、副秘书长卢先福2014年10月14日在全国机关党建理论研讨会上的讲话）