党的十八届四中全会正式确定“完善的党内法规体系”为中国特色社会主义法治体系的五大子体系之一，使关于能否使用“党内法规”一词的纯粹概念之争画上了休止符。实际上，党内法规是近年来学术界关注的热点问题。尤其是，自2012年6月开展党史上第一次党内法规和规范性文件集中清理工作之后，这一领域的研究愈发火热。但既有研究的多数文献是将党内法规置于党史党建学科的惯有视野中，主要分为四类：一是对“党内法规”进行概念辨析式研究，对比了“党内法规”与“党的制度”“党的政策”等相关概念；二是对党内法规的体系构建、健全完善等进行了宏大叙事般的研究；三是从时间轴上对党内法规进行纵向介绍，梳理了不同时间段的党内法规建设情况；四是对党内法规的党内外沟通机制、审议机制、制定权限、制定程序等具体问题进行了一定程度的研究。这些研究在作者背景、研究路径、文献来源上体现了一些共同特点，比如治学与志行一致，很多作者都供职或毕业于党校系统，通常采用“意义—问题—对策”式的三段论研究，文献刊发以党报党刊为集中。相比而言，运用法学分析范式的研究意蕴、学理支撑不尽显现，主要分为三类：一是较为宏观地对党内法规进行法学定位探讨；二是一定程度地对党内法规的时效性问题、溯及既往问题进行分析；三是对党内法规与国家法律的关系进行了初步探究。而在法学尤其是法社会学的分析框架内，从“社会事实”的视角对党内法规研究出现得比较晚，数量不多。还有很多未探知领域亟待发掘，尤其是党内法规在制度逻辑上的基本问题清理迫在眉睫。

一、党内法规的话语源流

马克思主义政党历来有重视党内规范的传统。早在19世纪，马克思、恩格斯就将“法律”“法规”的表述引入党内。1879年11月14日，恩格斯在致奥古斯特•倍倍尔的信中就直言：“一个党丧失了作出有约束力的决议的可能性，它就只能在自己的活的、经常变化的需要中去寻找自己的法规。”列宁继承了马克思、恩格斯的用法，将社会民主党的党的代表大会视为党内“唯一的立法者”。斯大林也有类似表述，“如果我们对领袖们宣布一种党的法规，对党内的‘平民’宣布另一种党的法规，那末我们就根本没有什么党，没有什么党的纪律了。”

在中国，“党内法规”一词最早由毛泽东提出。当时，“党内法规”是在深刻反思和批判张国焘分裂党和红军的错误这一背景下出现的。1938年10月，毛泽东在党的第六届中央委员会第六次全体会议上所作《论新阶段》报告的一部分，关于“中国共产党在民族战争中的地位”提出，“必须对党员进行有关党的纪律的教育，既使一般党员能遵守纪律，又使一般党员能监督党的领袖人物也一起遵守纪律，避免再发生张国焘事件。为使党内关系走上正轨，除了上述四项最重要的纪律外，还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动。”在毛泽东看来，“个人服从组织、少数服从多数、下级服从上级、全党服从中央”这四项纪律还比较抽象和笼统，需要“一种较详细的党内法规”将全党上下统一起来，避免恶意破坏党内团结的事情再次出现。在这次会议上，中央通过了《关于中央委员会工作规则与纪律的决定》《关于各级党部工作规则与纪律的决定》等几部重要的党内文件。刘少奇就此作了《党规党法的报告》，他指出：“党是执行民族统一战线的党。要保证党的团结与统一，除政治上思想上之统一外，条文上亦应规定法律上非团结不可，以避免个别人破坏党的团结与统一。并以此党规与党法去教育同志。”1945年5月14日，刘少奇在党的第七次全国代表大会上作关于修改党章的报告时又再次使用了“党内法规”一词：“党章、党的法规，不仅是要规定党的基本原则，而且要狠抓这些原则规定党的组织之实际行动的方法，规定党的组织形式与党的内部生活的规则。”

1962年2月6日，邓小平在扩大的中央工作会议(“七千人大会”)上讲话指出：“在毛泽东同志领导下，我们党建立了一套健全的党的生活制度。比如民主集中制;团结——批评——团结的方法;……这些都是毛泽东同志一贯提倡的，是我们的党规党法。”1978年12月13日，邓小平在中央工作会议上的讲话《解放思想，实事求是，团结一致向前看》(实际上是后来召开的党的十一届三中全会的主题报告)中指出：“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。”

1992年10月12-18日召开的党的十四大通过了新的党章，把之前党章关于党的各级纪委的主要任务“维护党的章程和其他重要的规章制度”，改为“维护党的章程和其他党内法规”。至此，“党内法规”一词正式写入党章。

2001年7月1日，江泽民在庆祝中国共产党成立八十周年大会上的讲话中指出：“各级党组织和每个党员都要严格按照党的章程和党内法规行事，严格遵守党的纪律。”

2011年1月10日，胡锦涛在中央纪律检查委员会第十七届六次全会上的讲话中指出：“要适应新形势新任务的要求，加强以党章为核心的党内法规制度体系建设。”在党的十八大报告中，胡锦涛提出“坚持用制度管权管事管人”“坚持党要管党、从严治党，全面加强党的思想建设、政治建设、作风建设、反腐倡廉建设、制度建设”。这些方面，不仅明确了党章在党内法规中的核心地位，而且突出了制度建设的紧要性。

党的十八大以来，习近平反复强调要把“权力关进制度的笼子里”，党员干部要“守纪律讲规矩”，更加突出了“党内法规”的重要意义。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“紧紧围绕提高科学执政、民主执政、依法执政水平深化党的建设制度改革”。2013年11月27日发布的《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013-2017年)》(以下简称“《纲要》”)，作为我们党历史上第一个党内法规制定工作规划纲要，是十八届三中全会关于党的建设制度改革的具体体现和重要内容。《纲要》对新形势下构建党内法规制度体系、全面提高党的建设科学化水平作出要求和部署，把一个马克思主义政党的主义和主张，鲜明地标注在一个新的高度。

二、党内法规的制度定位

什么是党内法规?这个问题是党内法规研究的前提。过去，一说到党内法规，人们往往会望文生义地认为：“所谓党内法规，不就是党内的文件吗?”但事实上，这种观点并不正确。

1990年7月31日，中共中央发布的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》对党内法规进行了首次定义：“党内法规是党的中央组织、中央各部门、中央军委总政治部和各省、自治区、直辖市党委制定的用以规范党组织的工作、活动和党员的行为的党内各类规章制度的总称。”2013年5月27日，中共中央发布《中国共产党党内法规制定条例》(以下简称“《条例》”)，废止了《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》，并对“党内法规”的定义进行了完善，其规定“党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。”

《条例》界定的党内法规，从法学规范的视角审视，包括三个要素：制定主体、规范对象和表现形式。这三个要素共同表明：党内法规是党内具有一定级别的组织制定的，为着规范党组织工作、活动和党员行为，是成文形式的党内规章制度;“总称”一词，蕴含系统性。

首先，党内法规的制定主体是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门及省级党委。这一要素明确了党内法规并非党内所有主体能够制定，而是“省级以上(含省级)”的党内主体所制定。通过主体分解，不难发现是否具有相当组织级别是制定党内法规的必要前置条件，而“省级以下(不含省级)”的市县委员会制定的文件，不管规范何种事项，均不能称为“党内法规”。

其次，党内法规的规范对象是党组织的工作、活动和党员行为。党内法规作为党内重要的规范，其指向是党组织和党员。在“省级以上”制定主体的视野内，与党组织的工作、活动有关的，与党员行为有关的，都可以成为党内法规的规范内容。

最后，党内法规的表现形式是党内规章制度。这一要素的规范意义比较大，直接表明党内法规是成文的党内规范。另外，根据《条例》的规定，“党内法规的名称为党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则。”基于此，判断是否党内法规，既可从成文与否加以判断，又可从成文的文件名中加以判断。这显然将党内法规与党内规范性文件、党在长期实践中形成的优良传统和工作惯例都区分开来。例如，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称“《决定》”)就不属于党内法规;中共中央办公厅印发的《关于在县处级以上领导干部中开展“三严三实”专题教育方案》也不属于党内法规;党在长期实践中形成的艰苦奋斗、戒骄戒躁的作风，虽然体现出党性观念、党性修养和觉悟水平，但依然不在党内法规之列。

通过对以上党内法规定义的三个要素进行分析，就基本可以回答“什么是党内法规”这个问题。只有将党内法规进行法学规范意义的探究，将其置于党内规范这个更大的范畴之内，才能厘清其制度定位。

总体上，党内规范可以分为两类：一类是党内成文规范;另一类是党内不成文的优良传统和工作惯例，也可以称为“重要的党内规矩”。前者又可以分为党内法规和党内规范性文件。根据2013年5月27日经中央批准发布的《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》可以推知，党内规范性文件又可以分为两类：一类是党的各级组织在履行职责过程中形成的具有普遍约束力、可以反复适用的文件;另一类是党的各级组织在履行职责过程中形成的不具有普遍约束力、不可以反复适用的文件。（待续）